11/02/2019 EL VIGÍA
Tras los puertos holandeses y belgas, ahora le llega el turno a los españoles. La comisaria de Competencia, Margrethe Vestager, está decidida a poner fin a todo lo que pueda entenderse como ayudas estatales contrarias a la libre competencia. Y el modelo fiscal de Puertos del Estado parece figurar entre ellas. La política danesa, azote de gigantes tecnológicos como Apple o Google, y autora de la multa millonaria al cártel de camiones, entre otras, ve con malos ojos las exenciones fiscales de las que gozan las autoridades portuarias españolas, y así se lo ha comunicado a Puertos del Estado. Vestager le da dos meses de plazo para adaptar la fiscalidad de sus puertos a las directivas europeas y poner fin a lo que considera una forma de falsear la competencia.
La cuestión no ha cogido a nadie por sorpresa. En abril de 2018, Bruselas ya informó a las autoridades de España (también a Italia, cuyos puertos están totalmente exentos de tributar) de sus reservas en relación con los regímenes fiscales que aplican a sus puertos. Nueve meses después, la Comisión da a conocer sus conclusiones preliminares, en las que “invita” a Madrid a “adecuar” la fiscalidad de sus puertos para que a partir del 1 de enero de 2020 contribuyan al impuesto de sociedades, “como las demás empresas”. La Administración española se resiste a tirar la toalla y aún ve margen para defender el modelo vigente. La presidenta de Puertos del Estado, Ornella Chacón, entiende que el proceso negociador con la Comisión “continúa en vigor e insistiremos en potenciarlo como el mejor instrumento para alcanzar una solución técnica satisfactoria”.
>> En 2017, puertos del estado declaró unos beneficios netos de 252 millones de euros, sobre los que hacienda apenas ingresó 200.000 euros
En España, los puertos están exentos del impuesto de sociedades en lo que respecta a sus principales ingresos, como las tasas portuarias o los contratos de arrendamiento o de concesión. Las autoridades portuarias realizan actividades tanto económicas como no económicas, como el control y la seguridad del tráfico marítimo y la vigilancia contra la contaminación. Estas iniciativas de servicio público quedan fuera del control de la Unión. No así la explotación comercial de las infraestructuras portuarias, como permitir el acceso remunerado al puerto, que sí quedaría bajo el control de Bruselas.
La ley 27/1992, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, que da origen al modelo portuario español, asigna la recaudación y aplicación de unos ingresos del Tesoro Público (las actuales tasas) a las autoridades portuarias, con el fin de asegurar su autosuficiencia, sin depender de los presupuestos del Estado. “Dicho en román paladino, fue una especie de pacto por el que se dotaba de recursos suficientes a los puertos para su gestión y desarrollo a cambio de que no pidieran ni un duro más al erario público y se hicieran cargo, además, de algo ajeno a la actividad portuaria, como las señales marítimas, más recientemente el Salvamento Marítimo o las actuaciones en accesos ferroviarios y de carreteras”, argumenta Julián Maganto, ex director de Puertos del Estado.
De hecho, “la afirmación de que los puertos españoles no tributan por el impuesto de sociedades es, en términos generales, incorrecta”, corrige Miguel Ángel Serra, socio partner de Albors Galiano Portales. En efecto, las entidades de derecho público Puertos del Estado y sus homólogas de las comunidades autónomas, así como las autoridades portuarias, están todas sometidas al impuesto sobre sociedades, si bien bajo un régimen tributario especial para entidades parcialmente exentas (capítulo XIV del título VII de la ley 27/2014, de 27 de noviembre, del Impuesto sobre Sociedades, artículos 109 a 111) que exime de tributación una parte de sus beneficios. Así, están sujetas a impuestos las rentas derivadas de actividades económicas realizadas por Puertos del Estado y las autoridades portuarias, así como las derivadas de su patrimonio y las obtenidas en la transmisión onerosa de bienes afectos a la actividad (salvo reinversión bajo determinadas condiciones).
Alfonso De Ochoa “Aunque este no sea un impuesto armonizado y de momento solo exista una propuesta de directiva del Consejo, la Comisión puede entrar a valorar cualquier norma que pueda contener medidas que puedan calificarse como ayudas de Estado, que es lo que parece entender la Comisión”
De otra parte, están exentas de tributar aquellas rentas que proceden de actividades que constituyen su objeto o finalidad específica (siempre que no se correspondan con el derecho a percibir una prestación por actividad económica), sus ingresos de naturaleza tributaria y sancionadora, así como los procedentes de su potestad administrativa y de coordinación y control de eficiencia del sistema portuario. Según Alfonso de Ochoa, del mismo bufete, “no tiene excesivo recorrido la argumentación de Fomento en cuanto a que las imposiciones directas, como el impuesto de sociedades, no están armonizadas entre los Estados miembros, por lo que antes de tomar decisiones individuales, Bruselas debe acometer su armonización”. De Ochoa argumenta que “aunque este no sea un impuesto armonizado y de momento solo exista una propuesta de directiva del Consejo, relativa a una base imponible común, la Comisión puede entrar a valorar cualquier norma que pueda contener medidas que puedan calificarse como ayudas de Estado, que es lo que parece entender la Comisión”.
Si España persiste en su defensa, agotado el plazo de dos meses, Vestager abrirá una investigación en profundidad que concluirá casi con toda probabilidad tras las elecciones europeas de mayo. En principio, sin ella al frente de Competencia. Sería en esta tercera fase cuando la Comisión podría poner fin al régimen tributario especial español, tras volver a escuchar los argumentos de Puertos del Estado. Así ocurrió con Holanda, Bélgica y Francia, que tuvieron que eliminar las exenciones fiscales de sus instalaciones tras sufrir un procedimiento similar.
En mayo de 2017, la Comisión Europea simplificó las normas sobre las ayudas a puertos. Ahora, los Estados pueden invertir hasta 150 millones de euros en sus enclaves con plena seguridad jurídica y sin verificación previa por parte de Bruselas. La normativa permite a las autoridades públicas asumir los costes de dragado en los puertos y de sus vías navegables de acceso. Además, los Estados pueden compensar a las autoridades portuarias por el coste de asumir funciones de servicio público o de interés general.
Pedro García “Si las administraciones públicas continúan poniendo el foco en los puertos para aumentar su recaudación (tasas portuarias, tarifas, impuesto de sociedades, impuesto de bienes inmuebles, aumento de cotizaciones de seguros sociales…) conseguirán más perjuicios que beneficios para la economía”
Un modelo que se agota
El ultimátum dado por Bruselas a Madrid, sumado a la inminente entrada en vigor del nuevo reglamento de puertos de la UE, abre la puerta a un cambio de modelo que puede ir más allá de lo estrictamente fiscal. De hecho, Puertos se halla inmerso en la redacción de su nuevo marco estratégico. Así pues, el melón está abierto. “Si las administraciones públicas continúan poniendo el foco en los puertos para aumentar su recaudación (tasas portuarias, tarifas, impuesto de sociedades, impuesto de bienes inmuebles, aumento de cotizaciones de seguros sociales…) conseguirán más perjuicios que beneficios para la economía, ya que se lastran nuestras importaciones-exportaciones y se pierden oportunidades en tráficos de transbordo”, advierte el secretario general de Anesco, Pedro García. A la patronal de la estiba le resulta “difícil de comprender que las empresas abonen tributos a un organismo público para que vuelvan a tributar con ellos”. Hace tiempo que esta organización viene reclamando una mejora del modelo de gestión del sistema portuario “para hacerlo más competitivo”. Y no es la única.
Para la Plataforma de Inversores en los Puertos Españoles (PIPE), la mejor manera de que los puertos cumplan su función es mejorando la eficiencia, favoreciendo el desarrollo de la economía, sin que para ello sea necesario generar beneficios por los que tributar. “Los ingresos, principalmente tasas, se deben corresponder a un principio de equivalencia a los costes, algo que no se está produciendo, sino que las tasas son sustancialmente superiores a estos”, esgrime José Luis Almazán, su vicepresidente ejecutivo. Los inversores privados entienden que el modelo actual “muestra síntomas de agotamiento”. Algo que comparte el presidente de Asoport, Joaquim Coello, para quien no hay duda de que la decisión de Bruselas “afectará negativamente a los resultados de las empresas operadoras y, por tanto, tendrá un efecto sobre los costes logísticos”. Coello apuesta por el modelo de sociedad anónima, bien pública o privada, “que hará más eficiente la gestión de nuestros puertos”.
Miquel Roca “Lo que no tiene sentido es que los puertos sean de titularidad pública, cualquier actividad que pueda hacer el sector privado no debe ser hecha por el sector público; la única solución es liberalizar el modelo de Puertos del Estado, permitir la total y plena competencia”
Bastante más lejos va el experto en Derecho Marítimo Miquel Roca, socio director del despacho Blas de Lezo. “Lo que no tiene sentido es que los puertos sean de titularidad pública, cualquier actividad que pueda hacer el sector privado no debe ser hecha por el sector público; la única solución es liberalizar el modelo de Puertos del Estado, permitir la total y plena competencia, sin que el Estado distorsione el mercado de ninguna manera”, sentencia Roca. “Todos los problemas que hemos tenido en el sector en los últimos años parten precisamente de este mismo problema: el Estado se mete donde no debe. Lo hemos visto en la estiba y ahora lo estamos viendo en los puertos. Que dejen trabajar a los empresarios, que se liberalice el mercado plenamente y que el Estado se dedique a lo suyo”, concluye.
En cualquier caso, competitividad y privatización no son conceptos que vayan inexorablemente de la mano. Así lo entiende al menos Julián Maganto. “El fin de las exenciones fiscales sería neutral en cuanto a la competitividad de nuestros puertos, salvo que pusiera en peligro la autosuficiencia del sistema para atender las necesidades de infraestructuras y servicios. La competitividad sí aumentaría si los agentes intermediarios prestadores de servicios trasladaran a los clientes finales, propietarios de la mercancía o fletadores del buque, las sistemáticas bonificaciones en las tasas o sus posibles reducciones”, puntualiza. “Otra cosa es que lo que realmente se pretenda con la eliminación de la exención sea la homogeneización fiscal con las sociedades anónimas para ir preparando la aenización de nuestros puertos como paso previo a su privatización total”, advierte.
Barcelona y Valencia
La decisión de Bruselas tampoco es ninguna sorpresa para la Autoridad Portuaria de Barcelona. El puerto más rentable del Estado cede el 4% de sus beneficios a Puertos, otro 4% del flujo de caja al Fondo de Compensación Interportuario y hasta el 50% de sus ganancias al Fondo de Accesibilidad Terrestre, a través del que financia su acceso ferroviario sur. La suma de las dos primeras obligaciones supone el 30% de sus resultados (en 2017 obtuvo un beneficio récord de 50 millones de euros netos), un importe superior al que pagarían por sociedades. “El impuesto sobre sociedades es la punta del iceberg de la problemática que tendrán que abordar los puertos españoles en los próximos meses, que se inserta en el principio de competencia entre puertos y las limitaciones que actualmente fija la ley estatal”, indican desde la autoridad portuaria. “Desde el puerto somos partidarios de una flexibilización del sistema en relación a la libertad de fijación de las tarifas, para competir en igualdad de condiciones con el resto de puertos europeos”, apostillan. El problema de fondo es si los puertos son reconocidos como agentes económicos con todas sus consecuencias o se mantienen en el marco de la administración pública bajo la tutela de Puertos del Estado. “Cuando esta tutela se convierte en paralizadora, estamos limitando claramente nuestras posibilidades de desarrollo”, añaden.
Para la Autoridad Portuaria de València, la segunda que más factura en el conjunto del sistema, “un cambio de este calado debe ser analizado minuciosamente para discernir pros y contras”. El enclave cedió hasta el 25% de sus ganancias del ejercicio 2017 por los mismos conceptos que Barcelona, también por encima de lo que hubieran abonado al erario público en concepto de sociedades.
En este sentido, el reglamento europeo de puertos (que entrará en vigor el próximo 24 de marzo) se interpreta por muchos como una oportunidad única para la administración portuaria española de encarar el futuro de una manera más transparente, abierta y competitiva.